第2節 行政組織法
第1章 総論
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プレミアムで動画を見る行政組織法は、行政機関がどのように構成され、どのような権限を持つのかを定める法分野です。国や地方公共団体の機関がどのように設置され、相互にどのような関係にあるのかを理解することで、行政活動の主体と権限の所在を正確に把握できます。行政書士試験では組織の仕組みと権限配分が頻出です。
行政主体
簡単にいうと
行政主体とは「自己の名と責任で行政活動を行う法人」のことです。私たちが普段イメージする「国」や「地方公共団体」がその典型例です。行政書士試験では行政主体と行政機関の違いを混同しないことが最大のポイントです。
行政主体とは、自己の名と責任で行政活動を行う法人のことをいいます。
行政主体は「法人」ですので、実際に手足を動かして活動することはできません。そこで行政主体に代わって、実際に活動を行う人や組織が必要となります。それが行政機関です。たとえば東京都（行政主体）の意思決定を行うのは東京都知事（行政機関）です。
行政主体の種類を整理すると以下のとおりです。
地方公共団体にはさらに分類があります。
特別区（東京23区）は普通地方公共団体ではなく特別地方公共団体である点に注意が必要です。
行政機関が行った行為（処分・契約など）の法的効果は行政主体に帰属します。行政主体こそが権利義務の最終的な帰属先となります。
具体例
東京都知事を例にとりましょう。東京都知事が都民との間で土地売買の契約を結んだ場合、その契約の当事者は「東京都と都民」です。東京都知事は東京都（行政主体）のために行動する行政機関であり、契約の法的効果は東京都に帰属します。株式会社でいえば、会社（行政主体）のために代表取締役（行政機関）が契約を締結するのと同じ構造です。
行政主体の概念と構造
重要メモ
- ・「行政主体＝権利義務の帰属先となる法人」「行政機関＝その代わりに動く人や組織」という役割の違いが核心です
- ・行政主体は法人（国・地方公共団体・独立行政法人・特殊法人）であり、自ら活動できないため、行政機関が代わって行動する
- ・行政機関が行った行為（処分・契約等）の法的効果はすべて行政主体に帰属する
- ・行政主体の4種類：①国、②地方公共団体（普通・特別）、③独立行政法人（国立印刷局・国民生活センター等）、④特殊法人（日本銀行・NHK等）
- ・地方公共団体の分類：普通地方公共団体（都道府県・市町村）と特別地方公共団体（特別区・地方公共団体の組合・財産区）
- ・特別区（東京23区）は普通地方公共団体ではなく特別地方公共団体である点が頻出
- ・行政主体と行政機関の混同に注意：契約の当事者は行政主体（例：東京都）であり、行政機関（東京都知事）ではない
行政機関の種類
簡単にいうと
行政機関は役割で6つに分かれます。似た名前のものを逆にする引っかけが定番です。
行政機関とは、行政主体のために様々な活動を行う人や組織のことです。行政主体が自ら行動することはできないため、実際には行政機関が意思決定などを行っています。
行政機関の分類
独任制は一人で意思決定をする制度、合議制は複数人が集まって話し合いで意思決定をする制度です。具申は詳しく伝えることをいいます。
引っかけが来る2か所
執行機関と補助機関の違い
- ・執行機関は実力行使をする
- ・補助機関は実力行使をしない
諮問機関と参与機関の違い
- ・諮問機関の意見は行政庁を法的に拘束しない
- ・参与機関の意見は行政庁を法的に拘束する
執行機関と補助機関を逆にする、諮問機関と参与機関を逆にする、という形で出題されます。
諮問を飛ばすと違法になる
諮問機関の意見には拘束力がありませんが、だからといって諮問そのものを省略してよいわけではありません。諮問機関に諮問せずに行った処分は違法となります。
意見に従う義務はないが、意見を聴く手続は踏まなければならない、という関係です。ここも出題されます。
具体例
A県知事が行政庁、副知事が補助機関、警察官が執行機関にあたります。知事が法制審議会に諮らずに処分をすれば、意見に拘束されないとしても処分は違法になります。
重要メモ
- ・行政庁は行政主体の意思を決定し外部に表示する権限を持つ機関（01-8-3 ○）
- ・執行機関は実力行使をするが、補助機関は実力行使をしない
- ・諮問機関の意見は行政庁を拘束しないが、参与機関の意見は行政庁を拘束する
- ・諮問機関に諮問せずに行った処分は違法となる
- ・執行機関の例は警察官・消防職員・徴税職員・自衛官。補助機関と取り違えないこと
権限の代理と権限の委任
簡単にいうと
仕事を任せる方法が2つあります。権限そのものが動くかどうかが分かれ目です。
県知事は、法律で割り振られた仕事を自分で行うのが原則ですが、場合によっては副知事に任せることができます。その任せ方に権限の代理と権限の委任があります。
2つの違い
法律の根拠は代理の種類で分かれる
権限の代理をひとまとめにして「法律の根拠は不要」と覚えると誤ります。代理の中でも法定代理には法律の根拠が必要です。
- ・法定代理：「県知事が亡くなった場合には副知事が権限を行使する」とあらかじめ決めておくもの。法律の根拠が必要
- ・授権代理：県知事が必要に応じて副知事に権限を行使させるもの。法律の根拠が不要
権限の委任は権限そのものが移ってしまうため、法律の根拠が必要です。法律で割り振られた権限を、行政庁の判断だけで別の機関のものにしてしまうことは許されないからです。
よい上司と悪い上司
覚え方としては、代理が「仕事を任せるが、何かあったら責任は俺が取る」というよい上司、委任が「仕事を任せるが、何かあったら責任はお前が取れ」という悪い上司です。
処分の名義も責任の所在も、この違いから導けます。
過去問では「行政庁の権限の委任がなされた場合においては、委任した行政庁はその権限を失い、委任を受けた機関が自己の名と責任でその権限を行使する」という記述が正しいものとして出題されています。
全部の委任はできない
権限の委任は一部に限られます。全部を委任すると、元の行政庁が権限をすべて失い、行政庁としての意味がなくなってしまうからです。これに対し代理は全部でも一部でも認められます。
具体例
A県知事が副知事に権限を代理させた場合、処分は知事の名前で行い責任も知事が負いますが、委任した場合は副知事の名前で行い責任も副知事が負います。
行政機関相互の関係（権限の代理と委任）
重要メモ
- ・権限の代理は権限が移動せず、権限の委任は権限が移動する
- ・法律の根拠は、法定代理が必要・授権代理が不要・委任が必要。代理を一律に不要とするのは誤り
- ・代理では被代理行政庁の名前で処分し、委任では受任機関の名前で処分する
- ・委任がなされると委任した行政庁は権限を失う（96-33-2 ○）
- ・委任できるのは権限の一部のみ。全部の委任は認められない
行政機関の指揮監督
簡単にいうと
上級行政機関は下級行政機関を指揮・監督する権限を持っています。訓令を出したり、下級機関の処分を取り消したり、代わりに執行したりする権限の総称が指揮監督権です。
行政機関相互の関係として、上級行政機関は下級行政機関を指揮監督する権限を持ちます。この指揮監督権は、行政組織の統一性・一体性を確保するために認められるものです。
指揮監督権の内容は以下の4種類です。
これらの指揮監督権は、法律の明文規定がなくても行政組織の性質上当然に認められると解されています。
具体例
訓令権の例として、法務大臣が検察庁に対して「特定の種類の事件については起訴に慎重を期すよう」という訓令を発する場合が挙げられます。ただし検察庁法では個々の事件の指揮には制限があります。取消権・停止権の例としては、国土交通大臣が地方整備局長の行った処分を取り消す場合があります。
重要メモ
- ・「上級行政機関は下級行政機関を指揮監督する権限が組織法上当然に認められる」という原則が核心です
- ・指揮監督権の4種類：①訓令権、②取消権・停止権、③権限争議裁定権、④代執行権
- ・訓令権：上級機関が下級機関に指示・命令（訓令）を発する権限。訓令は行政内部の指示であり、国民を直接拘束しない
- ・取消権・停止権：上級機関が下級機関の処分を取り消し・停止できる（行政の一体性・適法性を確保）
- ・代執行権（指揮監督上のもの）：下級機関が職務を怠った場合に上級機関が代わって執行する権限。行政代執行法上の代執行（私人の義務不履行への対応）とは別概念
- ・指揮監督権は法律の明文規定がなくても行政組織の性質上当然に認められる（法律の根拠は不要）
国の行政組織
簡単にいうと
国の行政組織は憲法・国家行政組織法によって定められており、内閣のもとに各省庁が統括されています。試験では省庁の所属関係（内閣直属か省の外局かなど）と設置年度の新しい機関が出題されます。
憲法において、内閣は行政権を担当することとされており（憲法65条）、国家行政組織法において国の行政組織を統括することとなっています。
国の行政組織の体系
新設・改組機関の設置年度（頻出）
国家行政組織法上の機関の種類 - 省（大臣が長）→ 外局として「庁」または「委員会」を置く - 庁（長官が長、省に置かれる） - 委員会（委員長が長） - 審議会等（諮問機関） - 施設等機関（試験研究機関・文教研修施設など）
具体例
消費者庁を例にとりましょう。消費者庁は2009年に設置された比較的新しい機関で、内閣府の外局として位置づけられています。消費者問題に関する法律の執行・企画立案を担います。一方、デジタル庁は内閣府ではなく内閣に直属する点が異なります。試験では「どの機関の外局か」「設置年はいつか」が問われますので、特に新しく設置された機関の所属と設置年を押さえましょう。
国の行政組織
重要メモ
- ・「デジタル庁だけは内閣府ではなく内閣に直属」という例外と、新設機関の設置年・所属先の組み合わせを覚えることが試験の核心です
- ・憲法65条：内閣が行政権を担当する。国家行政組織法が国の行政組織の基本を規律
- ・内閣直属の機関：内閣官房・内閣法制局・国家安全保障会議・人事院・デジタル庁
- ・デジタル庁は2021年9月設置。内閣府ではなく内閣に直属する点が頻出（他の外局と混同しないこと）
- ・内閣府の外局：公正取引委員会・国家公安委員会（警察庁を管理）・金融庁・消費者庁（2009年）・カジノ管理委員会（2020年1月）・こども家庭庁（2023年4月）
- ・法務省の外局：出入国在留管理庁（2019年4月設置）
- ・国家公安委員会（内閣府外局）が警察庁を管理する組織構造に注意
- ・省の外局の形式：「庁」（長官が長）または「委員会」（委員長が長）のいずれか
- ・新設機関の設置年まとめ：消費者庁（2009年）→出入国在留管理庁（2019年4月）→カジノ管理委員会（2020年1月）→デジタル庁（2021年9月）→こども家庭庁（2023年4月）
国家公務員の種類（一般職・特別職）
簡単にいうと
国家公務員には「一般職」と「特別職」の2種類があり、国家公務員法が適用されるのは一般職のみです。大臣や自衛官などは特別職であり、国家公務員法の適用を受けません。
国家公務員は行政組織の中で実際の職務にあたる者です。公務員の種類として①一般職と②特別職に分類されます。
特別職の主な例（限定列挙） - 内閣総理大臣・国務大臣・内閣法制局長官・人事官・検査官 - 裁判官・国会職員 - 防衛省の自衛官
特別職は国家公務員法2条3項に限定列挙されており、それ以外はすべて一般職となります。
地方公務員も同様に一般職と特別職に分かれ、地方公務員法の適用を受けます（特別職には地方公務員法は原則として適用されません）。地方公務員の特別職としては、地方公共団体の長（知事・市町村長）・議会議員・副知事・副市町村長などが挙げられます。
具体例
国会議員の秘書（国会職員）は特別職であり、国家公務員法の適用がありません。一方、財務省の一般職員は一般職であり、国家公務員法の規律を受けます。また防衛省の自衛官も特別職に該当し、自衛隊法によって規律されます。
重要メモ
- ・「特別職は国家公務員法2条3項の限定列挙に該当するもののみ。それ以外はすべて一般職」という区分の仕方が核心です
- ・一般職：国家公務員法が全面適用（採用試験・服務・給与・分限・懲戒等）
- ・特別職：国家公務員法の適用なし。国家公務員法2条3項に列記されたものに限定
- ・特別職の主な例：内閣総理大臣・国務大臣・内閣法制局長官・人事官・検査官・裁判官・国会職員・防衛省の自衛官
- ・特別職は限定列挙（国家公務員法2条3項に列記されたものだけ）。それ以外はすべて一般職
- ・地方公務員も一般職・特別職に分かれ、特別職（知事・市町村長・議会議員・副知事・副市町村長等）には地方公務員法が原則として適用されない
公務員の分限処分と懲戒処分
簡単にいうと
公務員に問題が生じたときの処分には「分限処分」と「懲戒処分」の2種類があります。分限は能力・適格性の問題、懲戒は義務違反・非行が原因という違いと、それぞれの処分の種類の組み合わせが試験頻出です。
公務員に対して問題があった場合の処分には、分限処分と懲戒処分の2種類があります。
処分の種類の覚え方
「免職」は両方に共通。「降任・休職・降給」は分限のみ。「停職・戒告」は懲戒のみ。
具体例
Aさんが重い病気にかかり、1年以上職務を遂行できない状態になった場合、これは義務違反ではないため懲戒処分の対象とはなりません。しかし組織の効率的運営のため、分限処分（休職）の対象となります。一方、Bさんが収賄罪で有罪判決を受けた場合は、全体の奉仕者としてふさわしくない非行があったとして懲戒処分（免職）の対象となります。
重要メモ
- ・「分限＝能力・適格性の問題（免職・降任・休職・降給の4種類）」「懲戒＝義務違反・非行（免職・停職・減給・戒告の4種類）」という原因と種類の対比が核心です
- ・分限処分の4種類：免職・降任・休職・降給（根拠：国家公務員法75条・78条・79条）
- ・懲戒処分の4種類：免職・停職・減給・戒告（根拠：国家公務員法82条）
- ・「免職」は分限・懲戒の両方に共通。「降任・休職・降給」は分限のみ。「停職・戒告」は懲戒のみ
- ・過去問（15-26-4）：懲戒処分の4種類は「免職・停職・減給・戒告」であり「休職」は含まれない（休職は分限処分）
- ・分限処分の目的：組織の効率的運営（義務違反ではなく、心身故障・職務遂行不能・官職廃止等が原因）
- ・懲戒処分の目的：義務違反・非行に対する制裁。国家公務員法違反・職務怠慢・収賄等が典型例
公物とは
簡単にいうと
道路や公園のように、公の目的に使われている物です。誰が使うかで2つに分かれます。
公物とは、道路や公園、学校など、国や地方公共団体によって直接公の目的のために使われている物のことです。
公物は、利用目的によって公用物と公共用物に分かれます。
公物の分類
分かれ目は誰が直接使うかです。役所が自分で使う建物が公用物、一般の人が使う道路や公園が公共用物になります。
このほかにも分類の仕方はありますが、試験対策としては利用目的による分類を押さえておけば足ります。
公物の消滅
公物自体が燃えてなくなったりした場合はもちろん公物は消滅しますが、公物の使用をやめた場合（公用廃止した場合）も公物は消滅します。
国が公用廃止の意思表示をしても、当然に物自体がなくなるわけではありません。公物の対象ではなくなるという意味です。
この公用廃止が、次のテーマで扱う時効取得の論点につながります。
出題の状況
公物は2019年に久しぶりに出題されましたが、重要度は高くありません。時間のない方はあとまわしにしても差し支えのないテーマです。
具体例
A市役所の庁舎は市が直接使うので公用物、A市が管理する市道や市立公園は一般公衆が使うので公共用物にあたります。
重要メモ
- ・公物は国や地方公共団体によって直接公の目的のために使われている物
- ・公用物は国または公共団体が直接使用するもので、例は官公庁の建物
- ・公共用物は一般公衆が共同で使用するもので、例は道路・公園
- ・分かれ目は誰が直接使うかという点
- ・公用廃止をした場合も公物は消滅する。物自体がなくなるわけではなく公物の対象から外れるという意味
公物の時効取得
簡単にいうと
使われなくなった公物を占有し続けた人が、自分のものにできるかという論点です。
公の目的に使われていない公物を、取得時効に必要な期間にわたって私人が占有した場合、公物の取得時効が認められるかという問題です。
結論
結局のところ、公用廃止が明示的でも黙示的でも取得時効は成立すると覚えておけば対応できます。
黙示の公用廃止とは
行政庁がはっきりと「この公物の使用をやめます」と意思表示しなくても、長年の間、事実上公の目的に使用されず、公共用財産として維持すべき理由がなくなった、という状態があります。これを黙示の公用廃止といいます。
判例は、このような場合には行政庁の明確な公用廃止の意思表示がなくても時効取得できるとしています。
過去問では「公物であっても、長年の間事実上公の目的に使用されず、公共用財産として維持すべき理由がなくなった場合など黙示の公用廃止があったとみられる場合には、行政庁の明確な公用廃止の意思表示がなくても、時効取得できるとするのが最高裁判所の判例である」という記述が正しいものとして出題されています。
間違えやすいところ
「公物は公の目的に使われるものだから、私人が時効取得することはできない」と考えると誤ります。公用廃止がされていれば、明示でも黙示でも時効取得は認められます。
逆に、公用廃止がまったくない（現に公の目的に使われている）公物については、時効取得は認められません。公用廃止があったといえるかどうかが分かれ目です。
具体例
長年使われず公共用財産として維持すべき理由もなくなった市道の跡地をAが占有し続けた場合、黙示の公用廃止があったとして時効取得が認められます。
公物の分類と時効取得
重要メモ
- ・公用廃止が明示的でも黙示的でも、公物の取得時効は成立する
- ・黙示の公用廃止があったとみられる場合には、明確な公用廃止の意思表示がなくても時効取得できる（最判昭51.12.24、00-10-カ ○）
- ・黙示の公用廃止とは、長年事実上公の目的に使用されず公共用財産として維持すべき理由がなくなった状態
- ・「公物は時効取得できない」と覚えると誤る
- ・現に公の目的に使われている公物については時効取得は認められない
公物の利用関係と公物管理法
簡単にいうと
公物の利用には「誰でも自由に使える一般使用」「許可が必要な許可使用」「特別の法律関係が設定される特許使用」の3種類があります。また公物を維持管理する公物管理法と、危険防止のための公物警察法は別物です。
公物の利用関係として、公物の利用形態には次の3種類があります。
公物管理法と公物警察法
両者は法的性質が異なる別個の法律であり、同一の公物に対して並存して適用されます。
具体例
国道を例にとりましょう。一般の人が自動車で国道を走行することは「一般使用」であり、許可は不要です。しかし国道の脇に看板を立てたり電柱を設置したりするには「道路占用許可」（許可使用）が必要です。道路の維持・管理については道路法（公物管理法）が、道路上での交通秩序については道路交通法（公物警察法）がそれぞれ規制します。
重要メモ
- ・「一般使用（自由）・許可使用（許可が必要）・特許使用（特別の法律関係設定）」という3段階の利用形態と、「公物管理法（維持管理）と公物警察法（危険防止）は別個の法律」という点が核心です
- ・公物の利用形態3種類：①一般使用（許可不要・自由利用。例：道路の通行・公園での散歩）、②許可使用（許可が必要。例：道路占用許可・公園内売店設置）、③特許使用（特定人に特別の法律関係を設定。例：水道・電気・ガス事業のための利用）
- ・公物管理法（道路法・河川法・海岸法等）の目的：公物の維持・保全・管理
- ・公物警察法（道路交通法等）の目的：公物利用における危険防止・秩序維持
- ・公物管理法と公物警察法は法的性質が異なる別個の法律であり、同一の公物に対して並存して適用される
- ・許可使用と特許使用の違い：許可使用は一般的禁止を解除する行為（消極的許可）、特許使用は特定人に新たな法律関係を設定する行為（積極的権利付与）
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