第1節 行政法の基本原理

行政法とは、行政に関する国内公法の総体です。民法・刑法のような単一の法典（「行政法典」）は存在せず、行政手続法・行政不服審査法・行政事件訴訟法・国家賠償法など、多数の法律の総称です。

行政法は大きく次の3分類に整理されます。

事前救済と事後救済の整理

この3分類と事前・事後の整理は、行政法全体を俯瞰する地図になります。どの法律が何のための法律かを常に意識しながら学習することが大切です。

私たちが安全で安心した生活を送るためには、警察や消防などの行政サービスが欠かせません。これらの活動は私たちが納めた税金によって賄われています。

行政活動の最大の特徴は、強制力を伴うことが多いという点です。一般の民間企業や個人が他人に何かを強制することはできませんが、行政は法律の根拠があれば相手方の意思に関わらず強制的に行動することができます。

具体的な例を見てみましょう。課税処分（税金を払いなさいという命令）は典型例です。税金を支払いたくないと思っても、行政は財産を差し押さえる形で強制徴収することができます。国民は支払いを拒否できません。また、不衛生な飲食店への営業停止命令や、違法建築物の強制的な撤去なども、行政が強制力を行使する場面です。

行政活動のもう一つの重要な特徴は、不特定多数の国民を相手にした活動である点です。警察官が犯罪を取り締まるのも、税務署が課税処分をするのも、特定の個人との契約に基づくものではなく、法律に基づいて一方的に行われます。

さらに、行政活動は迅速かつ円滑に行われる必要があります。火事が起きたときに消防署が消火活動をするのに、相手方の同意を得てから行動していては間に合いません。このように、行政活動の迅速性・一方性も重要な特徴です。

しかし、このような強制的な行政活動を無制限に認めてしまうと、国民の権利が侵害されてしまいます。そこで生まれた考え方が「法律による行政の原理」です。行政活動は国民のつくったルールである法律に基づいて行われなければならない、とすることで国民の権利を守るわけです。

行政活動が強制力を持つ以上、それを無制限に認めると国民の権利が侵害されてしまいます。そこで、行政活動は国民のつくったルール（法律）に基づかなければならないという考え方が生まれました。これが「法律による行政の原理」です。

この原理は、次の3つの内容に分類されます。

①法律の法規創造力：行政に変化をもたらす一般的なルール（法規）を創造するのは、国会が制定する法律に基づかなければならないという原則。行政が独自に国民の権利義務に関するルールを作ることはできず、行政立法（政令・省令など）も法律の委任を受けて初めて作成できる。

②法律の優位：あらゆる行政活動は法律の定めに違反してはならないという原則。行政が法律に反する活動をした場合、その行政活動は違法となる。すべての行政活動に例外なく適用される。

③法律の留保：行政活動を行うにあたり、どの範囲で法律の根拠が必要かという問題。通説・判例は「侵害留保説」を採用しており、権力的に国民の権利・自由を侵害する行政活動を行う場合に限り法律の根拠が必要とされる（→次テーマで詳述）。

法律による行政の原理は、行政法総論の出発点であり、行政法の全体を貫く最も重要な原則です。

「法律の留保」とは、行政活動を行うにあたり、どの範囲で法律の根拠が必要かという問題です。学説上いくつかの考え方があり、通説・判例は侵害留保説を採用しています。

学説の比較

侵害留保説とは、権力的に国民の権利・自由を侵害する行政活動を行う場合に限り、法律の根拠が必要とする考え方です。逆に言えば、国民に利益を与える行政活動（給付行政）については、必ずしも法律の根拠は不要とされています。

法律の根拠が必要な場合（侵害的行政活動） - 課税処分（税金を徴収する）→ 一方的に財産を徴収するため法律が必要 - 営業停止処分（飲食店の営業を止める）→ 権利を一方的に制限するため法律が必要 - 用途地域の指定（土地利用を制限する）→ 財産権を制限するため法律が必要 - 強制撤去（違法建築を取り壊す）→ 財産に実力行使するため法律が必要

法律の根拠が不要な場合（侵害的でない行政活動） - 補助金交付決定（補助金を支給する）→ 国民が損をしないため法律の根拠は不要 - 国との契約（行政が業者と契約する）→ 国民の意思で決められるため法律の根拠は不要

民法には「信義則」（民法1条2項）や「権利濫用の禁止」（民法1条3項）などの一般原則が条文に明記されています。しかし、行政法にはこのような一般原則を直接規定した条文がありません。

それでも行政法においても、判例・学説によって以下の4つの一般原則が認められています。

特に信義誠実の原則（信頼保護の原則）は、行政と国民の信頼関係に関わる多くの判例が存在し、試験頻出の重要論点です。

信義誠実の原則（信頼保護の原則）とは、行政は国民の期待を裏切るような行動をしてはならないという原則です。民法の信義則（民法1条2項）に対応します。

ただし、行政法においてこの原則を適用するには厳格な要件が必要とされています。特に租税法の分野では、「課税庁の言動について納税者の信頼を保護しなければ正義に反するといえるような特別事情が存する場合に限る」とされており（最判昭62.10.30）、単に行政が誤った説明をしたというだけでは信義則の適用は認められません。

主要判例

租税の徴収行為（最判昭62.10.30） 租税法律関係について、信義則の適用には「当該納税者の平等、公平という要請を犠牲にしてもなお、当該納税者の信頼を保護しなければ正義に反するといえるような特別事情が存する場合」に限られます。

宜野座村工場誘致政策変更事件（最判昭56.1.27） 村が工場誘致政策を推進し、企業が村を信頼して工場建設を進めたところ、村長が変わり政策が変更されて村が妨害行為をとった事件です。最高裁は、村の積極的損害の賠償および信頼保護の原則に反するとして違法と判断しました。行政が積極的に勧誘・約束した場合には信頼保護の原則が認められた重要判例です。

公務員失職の主張（最判平19.12.13） 有罪判決を受けた公務員は失職するはずでしたが、任命権者が27年以上の長期間にわたり失職を「主張せず」に公務員として扱い続けた事案です。最高裁は、今になって失職を主張することは信義則に反し、権利の濫用にあたるとして、失職の主張を認めませんでした。過去問では「信義則に反するとはいえない」という誤りの選択肢が出題されているので注意が必要です。

国や地方公共団体と国民の間で適用されるルールを「公法」といい、国民同士の間で適用されるルールを「私法」といいます。行政法は公法の一種です。

しかし、法律関係の性質によっては、国と国民の間であっても民法（私法）が適用される場合があります。逆に、公法上の法律関係には私法の適用がない場合もあります。この「どこまで民法が適用されるか」という問題が行政法の適用範囲の問題です。

基本的な考え方

国と国民の間の法律関係（公法上の法律関係）であっても、民法の規定が適用される場合があります。例えば、公営住宅の賃貸借契約については、公法上の法律関係ではありますが、民法・借家法・借地法の規定が類推適用されます（最判昭59.12.13）。これは、公営住宅の利用関係が性質上、一般の賃貸借契約に類似しているためです。

一方、公法上の法律関係に私法の適用がない場合もあります。公営住宅の相続（最判平2.10.18）では、入居者が死亡した場合に、その相続人は公営住宅の使用権を主張することはできないとされました。これは、公営住宅は低所得者の住宅確保を目的とする法律であり、相続という私法上の制度を適用することはその趣旨に合わないためです。