第2節 処分

よく「行政処分」という言葉を聞きますが、処分には大きく分けて申請に対する処分と不利益処分があります。行政手続法はこの2つを別々のルールで規律しています。

申請に対する処分とは

法令に基づき、行政庁の許認可等を求める行為であって、それに対して行政庁が諾否の応答をすべきこととされているもの、それが申請です（2条3号）。その申請に対して出される処分が申請に対する処分になります。

飲食店の営業許可申請に対する許可処分も拒否処分も、どちらも申請に対する処分です。

拒否処分は不利益処分ではない

ここが最初のひっかけになります。申請に対する拒否処分は不利益処分ではありません。

不利益処分は「特定の者を名あて人として、直接に義務を課し、またはその権利を制限する処分」（2条4号）です。申請を断られただけでは、もともと持っていなかった権利が与えられなかったにすぎず、権利を制限されたわけではありません。

そのため、拒否処分をするときに聴聞や弁明の機会の付与は要りません。過去問では「処理業の許可申請を拒否する処分をする場合には、申請者に弁明の機会を付与すべきこととされる」という記述が出題され、誤りとされました。

申請に対する処分の流れ

1. 行政庁が審査基準を設定する（5条） 2. 申請者が申請をする 3. 行政庁が審査をする（7条） 4. 行政庁が処分（許可・拒否）の決定をする（8条）

この流れに沿って、5条から11条までのルールを順に見ていきます。

審査基準とは（5条）

審査基準とは、「どのような場合に許可処分を出すのか」を判断する際の基準となるものです。申請に対する処分を審査する際の判断基準であり、以下の2つの義務が課されています。

①審査基準を定めること → 法的義務（「定めなければならない」） 審査基準を設定することは法律上の義務であり、行政庁は審査基準を定めなければなりません。この際、できる限り具体的なものとしなければならないとされています。「できる限り具体的」という限定が付いているのは、行政の裁量に一定の幅を認めつつも、恣意的な判断を防ぐためです。

②審査基準を公にすること → 法的義務（「公にしておかなければならない」） 定めた審査基準は公表（公にしておく）することも法的義務です。申請者が事前に審査基準を知ることができるようにするためです。ただし、審査基準を書面で申請者に交付する義務は課されていません（あくまで「公にしておく」義務であり、積極的な交付義務ではありません）。

不利益処分に適用される処分基準（12条）と対比すると、処分基準は定めること・公にすることがいずれも努力義務にとどまります。この違いは試験の最頻出論点の一つです。

標準処理期間とは（6条）

標準処理期間とは、申請が当該行政庁の事務所に到達してから、許可・不許可等の処分が出されるまでにかかる通常の期間の目安です。これは申請者が処理の見通しを立てられるようにするためのものです。

①標準処理期間を定めること → 努力義務（「定めるよう努めるものとする」） 標準処理期間を設定すること自体は努力義務にとどまります。ただし、行政の迅速性・効率性の観点から、定めることが望ましいとされています。

②標準処理期間を公にすること → 法的義務（「公にしなければならない」） 定めた場合には、公にすることは法的義務となります。

このように、標準処理期間には「定めること＝努力義務、定めた場合の公表＝法的義務」という非対称な構造があります。審査基準（定めること・公にすること、いずれも法的義務）と比較して整理しておくことが大切です。

標準処理期間が公にされているにもかかわらず、行政庁が標準処理期間内に処分をしなかった場合でも、直ちに違法となるわけではありません。あくまで「通常の目安」であるため、超過した場合でも申請者に対する賠償責任が自動的に生じるわけではありませんが、行政の適切な管理が求められます。

審査の応答（7条）

申請が当該行政庁の事務所に到達したとき、行政庁は遅滞なく当該申請の審査を開始しなければなりません（法的義務）。これは申請者を長期間放置することを禁じる規定です。

申請に不備があった場合（申請の形式上の要件に適合しない場合）、行政庁は申請者に補正を求めるか、申請を拒否する処分をしなければなりません。つまり、不備があっても無視したり放置したりすることは許されません。また、補正期間を設定して申請者に補正を求めることができます。

理由の提示（8条）

申請に対して拒否処分をする場合には、その理由を示さなければなりません（法的義務）。これは申請者が「なぜ拒否されたのか」を理解し、適切な対応（補正・再申請等）を取れるようにするためです。

理由の提示の時期・方法については以下のとおりです。 - 原則：書面で処分をするときは書面で理由を示す - 例外：審査基準が数量的な指標その他の客観的指標により明確に定められている場合であって、申請書の記載または添付書類等から明らかに審査基準に適合しないことが判明するときは、申請者の求めがあったときに理由を示せばよい（例外的に事後的理由提示が許容）

なお、許可処分（申請を認める場合）には理由の提示義務はありません。拒否処分をする場合のみ理由の提示義務が課される点に注意が必要です。

情報の提供（9条）

行政庁は、申請者からの質問（申請に必要な書類は何か、処分の状況はどうなっているかなど）に対して、できる限り回答する努力義務が課されています。具体的には、当該申請に係る審査の進行状況および処分の時期の見通しを示すよう努めなければなりません。また、申請をしようとする者または申請者の求めに応じ、申請書の記載や添付書類に関する事項などの情報提供に努めなければなりません（努力義務）。

9条は法的義務ではなく努力義務である点が重要です。7条（審査開始義務）・8条（理由提示義務）がいずれも法的義務であるのとは対照的です。

公聴会の開催（10条）

申請に対して許可処分が出されることで、申請者以外の者（第三者）に影響が出る場合があります。このような場合、行政庁は公聴会を開くよう努力義務が課されます。公聴会とは、申請者以外の者の意見を聴く機会を設ける手続で、例えば大規模施設の建設許可など、周辺住民に影響が及ぶ許可処分の際に活用されます。ただし、公聴会の開催はあくまで努力義務であり、必ず開催しなければならないわけではありません。

バーやスナックを開業しようとする場合、保健所（食品衛生上の許可）と警察署（風俗営業の許可）の両方に申請し、それぞれから許可を受ける必要があります。このように、一人の申請者が複数の行政庁に対して関連する申請を同時並行で行うケースがあります。

このような複数行政庁の関与が生じる場合、申請者にとって不利益な状況が起こりやすくなります。例えば「保健所がまだ審査中だから、うちも審査を進めなくていいだろう」と警察署が判断してしまうと、両方の処理が遅延してしまいます。行政手続法11条はこのような事態を防ぐための規定です。

11条が定めるルールは以下の2点です。

①審査の遅延防止（法的義務）：行政庁は、申請の処理をするにあたり、他の行政庁において同一の申請者からされた関連する申請が審査中であることをもって、自らすべき許可処分または許可処分に係る審査を漫然と遅延させることをしてはなりません。つまり、他の行政庁の審査中を理由に自庁の審査を止めることは禁止されます。これは法的義務です。

②審査の促進（努力義務）：複数の行政庁は、必要に応じ、相互に連絡をとり、当該申請者からの説明の聴取を共同して行う等により、審査の促進に努めるものとします。これは努力義務です。

不利益処分の定義（2条4号）

不利益処分とは、行政庁が法令に基づき、特定の者を名あて人として、直接に①その権利を制限し、または②その権利に制限を課する処分をいいます（2条4号）。典型例は飲食店の営業停止処分や、営業許可の取消処分です。

申請に対する処分（5条〜11条）が「申請者が自ら申し出た行為に対する応答」であるのに対し、不利益処分（12条〜31条）は「行政庁の側から特定人に対して制裁・規制を課す行為」です。申請者の意思に関わりなく（むしろ反して）行われるため、より厳格な手続保障が求められます。

不利益処分に該当しないケース

申請に対する拒否処分は、「申請に対する処分」であって「不利益処分」には分類されません。したがって、拒否処分については意見陳述手続（聴聞・弁明の機会）の適用はなく（ただし理由の提示義務はある）、不利益処分の手続保障の枠組みとは別に扱われます。

また、不特定多数の者に対して一般的・抽象的に義務を課す法令（行政立法）は、特定の者を名あて人とするものではないため、不利益処分には該当しません。

不利益処分に関する手続の全体像（12条〜31条）

不利益処分の手続は以下の流れで規律されています。①処分基準の設定・公示（12条）→②意見陳述手続（聴聞または弁明の機会の付与）（13条〜31条）→③理由の提示（14条）。この流れを意識しながら各制度を学ぶことが大切です。

処分基準とは、行政庁が不利益処分をするかどうか、またはどのような不利益処分をするかについて判断するために必要な基準をいいます（行政手続法12条1項）。

処分基準の設定・公表についての義務の内容は次のとおりです。①処分基準を定めること：定めるよう努めなければならない（努力義務）。②処分基準を公にすること：定めたときは公にするよう努めなければならない（努力義務）。また、処分基準を定めるにあたっては、できる限り具体的なものとしなければならない（12条2項）。

申請に対する処分の判断基準である審査基準（5条）と比較すると、審査基準は設定・公表ともに法的義務である（5条1項・3項）のに対して、処分基準は設定・公表ともに努力義務にとどまります。この違いは試験で頻繁に問われる重要な論点です。

処分基準が努力義務にとどまる理由は、不利益処分は申請とは異なり、処分される側が基準を事前に知ることで基準をすり抜けるような行動をとるおそれがあるためです。処分の実効性を確保するために、必ずしも公表を義務付ける必要がないとされています。

なお、処分基準は不利益処分の手続における処分基準の設定・公表に関する規定であり、行政庁が定めた処分基準から逸脱した処分をした場合は、特段の合理的理由のない限り、その処分が裁量の逸脱・濫用として違法になることがあります。

【審査基準と処分基準の比較】

行政庁は、不利益処分をしようとするときは、処分の名あて人となるべき者に対して意見陳述の機会を与えることとしています（行政手続法13条）。意見陳述手続には2種類あります。

【❶ 聴聞（慎重な手続・口頭）】 聴聞は、口頭で意見を述べる機会を与える慎重な手続です。以下の処分に適用されます。 - ①許可取消処分：資格・事業の許可を取り消す処分（例：営業許可の取消処分） - ②資格・地位の直接剥奪：名あて人が直接有する資格または地位を直接に剥奪する処分（例：医師免許の取消） - ③法人役員の解任：名あて人が法人である場合における役員の解任処分など、重い処分の場合

【❷ 弁明の機会の付与（簡易迅速な手続・書面）】 弁明の機会の付与は、書面で意見を述べる機会を与える簡易な手続です。上記①〜③以外の処分（営業停止処分など、比較的軽い処分）に適用されます。

【聴聞・弁明の機会の付与が不要な場合（13条2項）】 たとえ上記の処分であっても、以下の場合は意見陳述手続が不要です。 - 公益上緊急に不利益処分をする必要がある場合（1号） - 名あて人の所在が不明な場合（2号） - その他当該不利益処分の性質に照らして意見陳述手続を要しない旨の特別の規定がある場合（3号）

【重要な過去問論点】 一度なされた処理業の許可を知事が取り消す場合には、相手方に対して聴聞を実施しなければなりません（申請を拒否する処分をする場合は弁明の機会の付与で足ります）[12-11-4]。

また、聴聞手続の付与が義務付けられるのは、あくまでも不利益処分をしようとする場合ですから、申請に対して拒否処分をする場合には、聴聞の手続や弁明の機会の付与を行う必要はありません（申請拒否については申請に対する処分の章（8条等）が適用される）。

行政庁は不利益処分をする場合、その名あて人に対し、処分と同時に、当該不利益処分の理由を示さなければならない（行政手続法14条1項本文）。この理由の提示は原則として書面で行われます。

【例外】ただし、当該理由を示さずに処分をすべき差し迫った必要がある場合は、この限りではなく、処分後相当の期間内に理由を書面で示さなければなりません（14条1項但書）。なお、名あて人の所在が判明しなくなったときや、その他処分後において理由を示すことが困難な事情があるときはこの限りではありません（14条1項但書）。

【口頭でされる処分の場合】行政庁が口頭で処分をする場合に、当該理由を示さずに処分をすべき差し迫った必要があるときは、処分後相当の期間内に、書面により理由を示さなければなりません（14条2項）。

【理由の提示の趣旨】理由の提示が求められる趣旨は、①処分の慎重・公正・合理性の確保と、②名あて人に不服申立ての機会を保障するためです。したがって、単に根拠法条を示すだけでは足りず、具体的な事実と法令の当てはめを示すことが求められます（最判平成23年6月7日：一般旅券発給拒否処分事件では、理由提示が不十分であったとして処分が違法とされた）。

理由の提示義務は申請に対する処分（8条）にも定められており、両者を区別しながら理解することが重要です。8条では申請に対する拒否処分について、14条では不利益処分についての理由提示が規定されています。

行政庁は、聴聞を行うにあたっては、聴聞を行うべき期日までに相当な期間をおいて、不利益処分の名あて人となるべき者に対し、次に関わる事項を書面により通知しなければなりません（15条1項）。

【通知すべき事項（15条1項）】 - ①予定される不利益処分の内容および根拠となる法令の条項 - ②不利益処分の原因となる事実 - ③聴聞の期日および場所 - ④聴聞に関する事務を所掌する組織の名称および所在地

聴聞の通知は書面で行わなければならず、口頭での通知は原則として認められません。過去問でも「差し迫った必要がある場合は書面によらず口頭で行うことができる」という出題がありましたが、これは誤りです[11-11-2]。行政庁が口頭で通知することは認められていません（15条1項は書面のみ）。

通知は聴聞の期日までに相当な期間をおいて行わなければならず、直前の通知では名あて人が準備する時間が確保されないため認められません。

通知を受けた名あて人は、聴聞が終結するときまでの間、当該不利益処分の原因となる事実を証する資料の閲覧を求めることができます（15条2項）。

聴聞の通知は原則として書面を名あて人に送付することで行いますが、名あて人の所在が判明しない場合は通常の書面通知ができません。このような場合のために公示送達の制度が設けられています（15条3項）。

【公示送達の手続（15条3項）】 - ①必要事項を記載した書面をいつでもその者に交付する旨を当該行政庁の事務所の掲示場に掲示する。 - ②掲示を始めた日から2週間を経過したとき、当該通知がその者に到達したとみなされる。

公示送達によって名あて人に通知できなくても聴聞手続を進めることができ、不利益処分を行うことが可能になります。これにより、名あて人が意図的に所在を隠して手続を妨害しても行政が適切な対応をとれるように設計されています。

なお、この2週間という期間は試験で頻繁に問われる数字ですので確実に覚えておきましょう。また、弁明の機会の付与の場合も、31条による準用によって同様の公示送達が認められています（15条3項→31条）。

【代理人の選任（16条）】 当事者は、聴聞手続において代理人を選任することができます（16条1項）。代理人は本人のために聴聞に関するすべての行為ができます。ただし、特別の委任を受けなければ聴聞の終結に同意することができません（16条2項）。

「聴聞の終結に同意すること」は本人の重大な利益に関わる行為であるため、包括的な代理権だけでは足りず、特別の委任が必要とされています。

代理人の資格について法令に特段の定めはなく、弁護士に限らず誰でも代理人になることができます。

【参加人（17条）】 行政庁は、必要があると認めるときは、当事者以外の関係人を参加人として聴聞手続に参加させることができます（17条1項）。また、当事者以外の者であって当該不利益処分の根拠となる法令に照らし当該不利益処分につき利害関係を有するものと認められる者（関係人）は、行政庁の許可を得て、当該聴聞に関する手続に参加人として参加することができます（17条2項）。

参加人も当事者と同様に、期日において意見を述べ、証拠書類等を提出し、主宰者の許可を得て行政庁の職員に質問することができます（20条2項・3項の準用）。

【聴聞の終結（23条）】 主宰者は、次の場合には聴聞を終結することができます。 - 期日における審理が十分に行われたと認めるとき - 当事者の全員が聴聞の終結に同意したとき - 当事者が正当な理由なく期日に出頭せず・陳述書等も提出しないとき（聴聞を終結できる）

聴聞手続では、行政庁が主宰者（聴聞を主宰する者）を指名し（19条）、主宰者が司会進行役を務めます。

【聴聞の開始（20条1項）】 主宰者は、行政庁の職員に予定される不利益処分の内容および事実を説明させます。

【当事者・参加人の権利（20条2項）】 当事者または参加人は、聴聞の期日に出頭して次のことができます。 - 意見を述べること - 証拠書類等を提出すること - 主宰者の許可を得て行政庁の職員に対し質問すること

【補佐人の同行（20条3項）】 当事者または参加人は、主宰者の許可を得て、補佐人とともに出頭することができます。補佐人の同行には主宰者の許可が必要な点に注意が必要です。

【陳述書等の提出（21条1項）】 当事者または参加人は、聴聞の期日への出頭に代えて、主宰者に対し、期日前に陳述書および証拠書類等を提出することができます。期日に出頭できない場合の代替手段です。

【続行期日の指定（22条）】 主宰者は、聴聞の期日における審理が十分でないと認めるときは、続行期日を定めることができます。また、さらに続行が必要と認めるときはあらたな期日を定めることができます。

【聴聞の非公開原則（20条6項）】 聴聞の審理は原則として非公開で行われます。ただし、主宰者は、当事者の申請があった場合には、第三者の傍聴を許可することができます。

聴聞が終結した後、主宰者は調書と報告書を作成して行政庁に提出する義務を負います（24条）。この調書・報告書が不利益処分の決定に実質的な影響を与えることが制度の趣旨です。

【聴聞調書の作成（24条1項）】 主宰者は、各期日ごとに聴聞の経過を記載した調書を作成しなければなりません（24条1項）。各期日の経過を詳細に記録することで、手続の正当性が担保されます。

【報告書の作成（24条2項）】 聴聞が終結した後、主宰者は、速やかに、不利益処分の原因となる事実に対する当事者の主張に理由があるかどうかについての意見を記載した報告書を作成し、調書とともに行政庁に提出しなければなりません（24条2項）。

主宰者の意見は法的拘束力を持つわけではありませんが、行政庁は必ず参酌しなければなりません（26条）。

【調書・報告書の閲覧（24条4項）】 当事者または参加人は、行政庁に対し、聴聞調書および報告書の閲覧を求めることができます（24条4項）。聴聞の結果がどのように記録されているか確認することで、名あて人の権利保護が図られています。

【不利益処分の決定と参酌義務（26条）】 行政庁は不利益処分の決定をするときは、調書の内容および報告書に記載された主宰者の意見を十分に参酌してこれをしなければなりません（26条）。これにより、聴聞の結果が処分決定に実質的に反映されることが担保されています。

参酌義務があるということは、主宰者の意見が「理由あり」であっても行政庁は必ずしも処分を取り消す必要はありませんが、十分に検討したことを示さなければなりません。

弁明の機会の付与は、聴聞手続と比べて簡易迅速な意見陳述手続であり、比較的軽い不利益処分をしようとする場合に採用されます（13条1項2号）。

【弁明の機会の付与の通知（30条）】 行政庁は弁明書の提出期限までに相当な期間をおいて、不利益処分の名あて人となるべき者に対し、書面により通知しなければなりません。通知すべき事項は次のとおりです。 - ①予定される不利益処分の内容および根拠となる法令の条項 - ②不利益処分の原因となる事実 - ③弁明書の提出先および提出期限

重要な相違点（聴聞との比較）：弁明手続の通知において教示すべきこと（参加人等への告知）はありません（聴聞の場合は15条において教示義務あり）。

【弁明の方式（29条）】 弁明は原則として書面（弁明書）を提出することにより行います（29条1項）。ただし、行政庁が口頭による弁明を認める場合には、口頭で弁明を行うことができます（29条1項但書）。弁明の機会の付与においては、主宰者の選定は不要であり、これも聴聞との大きな違いです。

弁明書の提出にあたっては、証拠書類等を提出することもできます（29条2項）。

【名あて人が所在不明の場合（公示送達）】 弁明の機会の付与の場合も、名あて人の所在不明のときは、公示送達（書面を事務所の掲示場に掲示）によります。掲示から2週間経過で到達とみなされます（15条3項→31条により準用）。

【聴聞手続規定の準用（31条）】 弁明の機会の付与においても、聴聞手続の規定の一部が準用されます。準用されるのは次の2つのみです。 - ①代理人の選任（16条）：当事者は代理人を選任することができます。 - ②公示送達（15条3項）：名あて人の所在不明の場合の送達方法。

聴聞には準用されないもの（弁明に特有の相違）：主宰者の選定・期日における口頭での意見陳述・調書・報告書の作成等、聴聞に特有の手続は弁明には準用されません。

【過去問論点】弁明の機会の付与における弁明は行政庁が用意した書式によって書面で行われる（×→29条1項では「書面（弁明書）を提出することにより行う」とされており、行政庁の書式に限定されていない）[11-11-4]。