第4節 行政立法

行政が活動するためには、原則として国民の代表である国会議員がつくった法律が必要です。しかし、現代国家では行政の活動範囲が非常に広く、複雑・専門的な分野も多いため、すべての細部を国会の法律で定めることは事実上不可能です。そこで、法律が「この部分については行政機関に委ねる」と授権することで、行政機関が具体的なルールを自ら定めることが認められています。これを行政立法といいます。

行政立法の典型例として、学校教育法33条があります。同条は「小学校の教育課程に関する事項は、第29条及び第30条の規定に従い、文部科学大臣が定める」と規定しており、この授権を受けて学校教育法施行規則50条が各科目の内容を詳細に定めています。このように、法律が上位規範として大枠を定め、その委任を受けて行政機関が下位規範として具体的内容を補充する構造が行政立法の基本的な仕組みです。

行政立法は、内容が国民の権利義務に関わるかどうかによって大きく2種類に分類されます。①国民の権利義務に直接かかわる法規命令と、②行政の内部規律にとどまる行政規則です。この2分類は行政法全体を通じて極めて重要な概念であり、試験でも繰り返し出題されています。

また、行政立法を定める形式としては、政令・府省令・規則・告示・訓令・通達などがあります。これらは形式（制定者・形式名称）だけで法規命令か行政規則かを判断できるわけではなく、内容が国民の権利義務に関わるかという実質的な観点から判断することが重要です。告示であっても国民の権利義務に関わる場合は法規命令となり、省令であっても内部基準にすぎない場合は行政規則となります。

行政立法は、その内容が国民の権利義務に関わるものかどうかによって、法規命令と行政規則に分類されます。

分類

委任の密度が違う

法規命令はどちらも法律の根拠が必要ですが、どの程度の委任が要るかが違います。

• ・委任命令：法律の個別具体的な委任が必要
• ・執行命令：一般的（概括的）な授権で足りる

委任命令は国民の権利義務そのものを決めるので、法律が「この点についてはこう定めよ」と具体的に指示していなければなりません。これに対し執行命令は手続の細目を決めるだけなので、「必要な事項は命令で定める」という程度の授権で足ります。

ここは「執行命令にも個別具体的な委任が必要」という形で誤りの選択肢が作られます。

形式名で決まるわけではない

政令・省令・規則・告示・訓令・通達といった形式の名前だけで、法規命令か行政規則かが決まるわけではありません。内容が国民の権利義務に関わるかという実質で判断します。

行政立法として法律上「告示」とよばれるものがありますが、これには法規としての性質があるものとないものがあります。たとえば学習指導要領は法規としての性質を有する告示とされています。

国民を拘束するかどうか

法規命令は国民を拘束します。これに対し行政規則は行政内部のルールにすぎず、国民も裁判官も拘束しません。この違いが、通達に処分性がないという結論につながります。

法規命令は国民に対するルールなので、つくるには法律の根拠が必要です。

法規命令には委任命令と執行命令の2つがあります。

2つの違い

なぜ委任の密度が違うのか

委任命令は国民の権利義務そのものを決めます。何をしてよくて何をしてはいけないかを行政が決めるのですから、法律が具体的に「この点を定めよ」と指示していなければなりません。

これに対し執行命令は、すでに法律で決まっている内容を実現するための手続を決めるだけです。新たな権利義務を創設するわけではないので、「必要な事項は命令で定める」という一般的な授権で足ります。

試験では執行命令にも個別具体的な委任が必要とする記述が誤りとして出題されます。

委任命令には限界がある

法規命令、特に委任命令は、法律が「この部分に関しては行政に任せる」としている部分に関してのみつくることができます。ここに限界の問題が生じます。

国会が「小学校で何を教えるかは文部科学大臣に任せる」と委任したとして、大臣が「小学校ではスワヒリ語を教える」と決めたらどうでしょうか。確かに国会は委任していますが、大臣がそこまで決めることは想定していないはずです。

このような場合、委任命令の限界として無効となる可能性があります。具体的な判例は次のテーマで扱います。

委任命令が法律の委任の趣旨を逸脱した場合、その命令は無効となります。試験では、有効とされた判例と無効とされた判例を結論で覚えておけば多くの問題が解けます。

判例まとめ

有効なのはサーベル事件だけ

4つのうち有効とされたのはサーベル事件だけです。残り3つはすべて無効とされました。まずこの形で押さえます。

過去問では「文部省令が、登録の対象となる文化財的価値のある刀剣類の鑑定基準として、美術品として文化財的価値を有する日本刀に限る旨を定めたことは、銃砲刀剣類所持等取締法の趣旨に沿う合理性を有する鑑定基準を定めたものというべきであるから、これをもって法の委任の趣旨を逸脱する無効のものということはできない」という記述が正しいものとして出題されています。

なぜ無効とされたのか

監獄法施行規則：法律は「原則接見できる」としているのに、委任命令で「原則接見できない」としてしまった点が問題になりました。弁護人との接見の話ではなく、14歳未満の者と在監者の接見の事案です。

児童扶養手当法施行令：父が子を認知したからといって、必ず生計が維持されるわけではありません。それなのに委任命令で「支給を停止する」としてしまった点が問題になりました。判例は、父から認知された婚姻外懐胎児童を除外することは「法の趣旨、目的に照らし両者の間の均衡を欠き、法の委任の趣旨に反する」としています。

過去問では「児童扶養手当法施行令が、父から認知された婚姻外懐胎児童を児童扶養手当の支給対象となる児童の範囲から除外したことは…児童扶養手当法の委任の範囲を逸脱した違法な規定と解することはできない」という記述が出題され、誤りとされました。

行政規則（訓令・通達等）は行政内部のルールであるため、国民を拘束するものではありません。したがって、行政は法律の根拠がなくても行政規則をつくることができます。

通達のポイント

• ・通達を発するのに法律の根拠は不要
• ・通達に拘束されるのは行政であり、国民や裁判官は拘束されない
• ・通達に処分性はなく、抗告訴訟の対象とはならない（取消訴訟を提起することはできない）

通達の例としては、国税庁長官から各税務署に対して、税金の徴収に関してのルールを発することが挙げられます。

内容が権利義務に関わっても根拠は不要

通達の内容によっては、国民の権利義務に関わることもあります。しかしそのような通達であっても法律の根拠は不要とされています。

あくまで行政内部への指示という形をとっている限り、国民を直接拘束するものではないからです。「国民の権利義務に関わる通達には法律の根拠が必要」とする記述は誤りになります。

裁判所は通達に縛られない

通達は行政内部のルールなので、裁判所がその法令解釈に拘束されることはありません。

過去問では「通達によって示された法令解釈の違法性が訴訟において問題となったとき、裁判所は、行政庁の第一次的判断権の尊重の原則により、それが重大明白に誤りでない限り、当該通達で示された法令解釈に拘束される」という記述が出題され、誤りとされました。裁判所は、法令の解釈にあたって通達で示された解釈とは異なる独自の解釈をすることができます。

行政規則の主な種類

審査基準・処分基準・行政指導指針は行政手続法で詳しく扱います。これらはいずれも行政規則の一種です。