第3節 行政活動の種別

行政活動には、税金の徴収や街づくり計画など、目的・内容に応じて様々な種類があります。行政はこれらの手段を「行政活動の選択」として、目的達成のために最適な手段を選択して行動します。

たとえば広く国民から税金を徴収したい場合、まず行政行為（課税処分）という形で一方的に支払い義務を課し、国民が払わなければ行政上の強制執行（滞納処分による差押え）という形で財産を強制的に差し押さえて徴収します。一方、行政が文具を購入する場合は権力的手段を選ぶ必要はなく、民間と同様に売買契約（行政契約）を締結して目的を達成します。

行政活動は大きく「権力的活動」と「非権力的活動」に分類されます。権力的な活動は法律の根拠が必要（侵害留保の原則）とされ、非権力的な活動は法律の根拠がなくても行うことができるとされています。

8種類の活動の詳細は、各テーマ（行政立法・行政行為・行政契約・行政指導・行政計画・行政上の強制執行・即時強制・行政調査）を参照してください。

行政立法とは、行政機関が政令・省令などの形式で規範（ルール）を制定する行為です。国会が法律を制定するのに対し、行政機関が規範を作る点が特徴です。

行政立法は、国民の権利義務に関わるかどうかによって2種類に分類されます。

法規命令とは、国民の権利義務に直接関わる規範です。内閣が制定する政令、各省大臣が制定する省令、各行政委員会が制定する規則などがこれにあたります。法規命令は国民を拘束する効力を持ち、法律の委任がなければ制定できません（法律の留保）。

行政規則とは、行政内部の組織・手続・基準などを定めるもので、国民の権利義務に直接関わらない規範です。訓令・通達・告示などがこれにあたります。行政規則は行政組織内部を拘束するにとどまり、国民を直接拘束する効力はありません。法律の根拠がなくても制定できます。

行政行為とは、行政が法律に基づき公権力の行使として行い、かつ具体的に相手方である国民の権利義務を変更させる行為です。

行政行為の最大の特徴は「一方的」であることです。民間の契約（売買契約など）は双方の合意が必要ですが、行政行為は行政が一方的に行うことができます。たとえば課税処分は、国民の同意なしに「あなたは○○円を納税する義務があります」と国民の義務を発生させます。

行政行為には次の5つの重要な特質があります。

①公定力：行政行為は、たとえ違法であっても、権限ある機関（裁判所・上級行政庁）によって取り消されるまでは有効なものとして扱われる効力です。ただし、行政行為に重大かつ明白な瑕疵がある場合は「無効な行政行為」として公定力は生じません。

②不可争力：行政行為に対して争う方法（行政不服申立てや取消訴訟）には出訴期間・審査請求期間の制限があり、期間が経過すると争えなくなる効力です。

③不可変更力：行政行為を行った処分庁自身が、その行政行為の内容を変更・撤回できなくなる効力です。審判的行政行為（裁決・決定など）にのみ認められる特有の効力であり、すべての行政行為に認められるわけではありません。

④自力執行力（執行力）：行政行為によって課せられた義務を相手が履行しない場合に、行政が裁判手続きによらず自ら強制執行できる効力です。ただし法律の根拠が必要です。

⑤拘束力：行政行為の内容通りの法律効果が生じ、相手方のみならず行政庁自身も行政行為の内容に拘束される効力です。行政庁は自らが行った行政行為の内容と矛盾する行動をとることができません。

行政契約とは、行政主体等が行政目的を達成するために締結する契約です。当事者間の合意に基づく点で行政行為（一方的）と根本的に異なります。

行政契約には大きく2種類があります。

行政主体相互間の契約：国と地方公共団体の間、または地方公共団体相互間で締結される契約です（例：事務の委託協定）。

行政主体と私人との契約：行政が私人（民間企業・個人）と締結する契約です。公共工事の請負契約、物品の売買契約などがこれにあたります。

行政契約は非権力的手段であるため、法律の根拠がなくても締結することができます。ただし、行政契約であっても行政目的を達成するためのものであるため、完全に民間の契約と同一視することはできず、公益的な制約（入札制度、競争原理の適用など）が働きます。

また、行政指導と組み合わせて使われることも多く（行政指導で任意の協力を求め、合意が得られれば契約を締結する）、行政の柔軟な目的達成手段として機能しています。

行政指導とは、行政が行政目的の達成のため、国民に対して任意的な協力を求める行為です。具体的には、指導・勧告・助言・要請などの形で行われます。

行政指導の最大の特徴は「強制力がない」ことです。相手方は従わなくても、行政指導に従わないことを理由に直接的な不利益処分（行政行為による制裁など）を受けることはありません。これが権力的な行政行為との根本的な違いです。

ただし、実際の行政実務では、行政指導に従わないと行政から様々な不利益（許認可の遅延、協力の拒否など）を受けることがあり、事実上の強制力が働くことがあります。この点が問題となるため、行政手続法は行政指導に関する規制を設けています。

行政手続法上の行政指導に関するルールとして、①行政指導は口頭でも書面でも行うことができるが、相手方が書面の交付を求めた場合は原則として書面を交付しなければならない、②行政指導に携わる者は、当該行政指導の趣旨・内容・責任者を明確にしなければならない、③相手方が行政指導に従わない意思を明確にした場合は行政指導を継続してはならない、などがあります。

行政計画とは、行政において一定の目標を達成するために作成・決定される計画です。都市計画・土地利用計画・経済計画・防災計画など、行政の様々な分野で用いられます。

行政計画は、権力的なものと非権力的なものが混在するという特徴があります。

拘束的計画（権力的）：計画の内容が国民や行政機関を法的に拘束するものです。都市計画法に基づく都市計画（用途地域の指定など）はその例で、指定された用途地域では建築基準法上の制限が生じ、国民の権利（建築の自由）が制限されます。このような拘束的計画には法律の根拠が必要です。

非拘束的計画（非権力的）：法的拘束力を持たない指針・方針・目標の設定にとどまるものです。行政内部の指針や政府が策定する経済計画（参考計画）などがこれにあたります。法律の根拠がなくても策定できます。

行政計画の策定過程では、計画の内容が国民の権利義務に重大な影響を与える場合に、その適法性が問題となることがあります。特に、都市計画の決定に際しての手続き的瑕疵（説明会の不実施など）が問題となるケースがあります。

行政上の強制執行とは、行政上の義務を義務者が自発的に履行しない場合に、行政が強制的に義務の履行を確保する手段です。民事執行（民間が裁判所を通じて強制執行する）と異なり、行政が自ら（裁判手続きによらず）強制執行できる点が特徴です。これを「自力執行力」といいます。

行政上の強制執行には以下の4種類があります。

代執行の手続（行政代執行法3条）

代執行を行う際は以下の手順を踏む必要があります。

※緊急の場合は①戒告・②代執行令書を省略できる（3条3項但書）

即時強制とは、緊急の必要がある場合などに、あらかじめ義務を課すことなく行政が直接に国民の身体・財産に実力を行使して行政目的を達成する手段です。

行政上の強制執行（代執行・直接強制など）が「まず義務を課し、その不履行に対して強制する」という二段階の構造を持つのに対し、即時強制は義務の課せられていない者に対しても直接強制できる点が最大の特徴です。

即時強制は非常に強力な手段であるため、①法律の根拠が必要、②目的達成のために必要最小限の範囲にとどめなければならない（比例原則）という制限があります。

即時強制の具体的な根拠法・手段としては、消防法（消防活動のための建物破壊）、警察官職務執行法（泥酔者の保護・警告・制止）、感染症法（感染症患者の強制入院・就業制限）、食品衛生法（不衛生食品の廃棄）などがあります。

行政調査とは、行政機関が行政活動の前提として必要な情報・資料を収集するための活動です。税務調査・立入検査・質問検査など、様々な形で行われます。

行政調査は、強制力の有無によって2種類に分類されます。

任意調査：相手方の任意の協力を前提とする調査です。法律の根拠がなくても行うことができます。相手方は調査を拒否することができますが、実際には行政の影響力から事実上断りにくい場合もあります。

強制調査：相手方の意思に反して強制的に行う調査です。身体・財産への実力行使を伴う場合があるため、法律の根拠が必要です。さらに、①直接強制調査（身体・財産に直接実力を行使するもの）と②間接強制調査（罰則によって応じることを強制するもの）に分かれます。

行政調査と刑事捜査の関係についても重要です。行政調査で収集した情報・資料を刑事手続きで利用することは、原則として許容されます。しかし、行政調査の形式を借りて実質的に刑事捜査を行うことは許されません（最高裁昭和47年11月22日判決）。

また、強制調査であっても、刑事上の不利益を避けるための黙秘権（自己負罪拒否特権）が認められるかが問題となることがあります。判例は、行政目的のための質問・検査に対する供述義務と刑事上の黙秘権との関係について、原則として行政調査の質問義務は刑事手続き上の黙秘権を侵害しないとしています。