第1節 国家賠償法

国家賠償法は、行政の違法な活動によって国民に損害が生じた場合に、国や公共団体へその賠償を求めるための基本ルールを定めた法律です。憲法17条が国民に国家賠償請求権を保障しており、それを具体化したのがこの法律にあたります。

行政救済法のなかでの位置づけ

行政をめぐる法律は、権利侵害が起きる前に働くものと、起きてしまった後に働くものに分かれます。行政手続法は前者で、処分の前に意見を述べる機会を用意して侵害そのものを防ぎます。これに対し、行政不服審査法・行政事件訴訟法・国家賠償法は後者の事後措置です。

ただし同じ事後措置でも、不服申立てと取消訴訟が違法な行政活動そのものを取り消させる制度であるのに対し、国家賠償はすでに生じてしまった損害を金銭で埋め合わせる制度です。目的が違います。

取消訴訟との関係

営業停止処分を受けた場合、営業を再開したければ取消訴訟を提起する必要があります。しかし停止期間中の売上減少を取り戻したいのであれば、別に国家賠償請求訴訟を起こさなければなりません。

両者は目的が異なるため、取消訴訟を先に提起して勝っておくことは国家賠償請求の条件になりません。国家賠償請求訴訟だけを単独で提起することもできます。ここは「取消訴訟で勝ってからでないと国家賠償は請求できない」という誤りの選択肢の形で問われます。

主な条文

損害賠償の請求には通常、民法の不法行為の規定が使われます。しかし相手が一般の私人ではなく国や公共団体である場合には、特別法である国家賠償法が優先して適用されます（4条）。

適用の順序

• ・国家賠償法に規定がある部分は、国家賠償法を適用する
• ・国家賠償法に規定がない部分は、民法を補充的に適用する

一般法と特別法の関係そのもので、国家賠償法が民法を全面的に押しのけるわけではありません。国家賠償法は条文数が少なく、書かれていない事柄が多く残されています。そこを民法が埋めます。

どこで民法が出てくるか

代表例が消滅時効です。国家賠償法には損害賠償請求権の消滅時効に関する規定が置かれていないため、この部分は民法の規定によって処理されます。

「民法の規定」の範囲

4条にいう「民法の規定」には、709条などの不法行為の条文だけでなく、失火責任法も含まれると解されています。失火責任法は、失火の場合には重過失がなければ賠償責任を負わないとする法律です。

そのため公務員の失火によって損害が生じても、軽過失にとどまる限り国や公共団体は責任を負いません。失火責任法という法律名が出てくると「民法ではないから含まれない」と判断しがちですが、4条の「民法の規定」に含まれるというのが結論です。

国家賠償法1条は、公務員の不法行為によって生じた損害の賠償について定めた条文です。行政法のなかでも出題が多い条文にあたります。

賠償請求が認められるためには、次の5つの要件をすべて満たす必要があります。

1条の5つの要件

責任を負うのは誰か

5要件を満たした場合に賠償責任を負うのは国または公共団体であって、加害公務員個人ではありません。被害者が加害公務員本人を訴えても認められないという点は、加害者本人が責任を負うのを原則とする民法の不法行為と大きく違います。

国や公共団体が賠償したあと、加害公務員に故意または重過失があった場合に限り、国等はその公務員に求償できます（1条2項）。軽過失にとどまる場合は求償もできません。ここは「過失があれば求償できる」という形で誤りの選択肢が作られます。

損害の範囲

⑤の損害には、民法と同じく財産的な損害だけでなく精神的な損害も含まれます。

国家賠償法1条は「公権力の行使」にあたる行為を対象としています。ではどこまでが「公権力の行使」なのでしょうか。

判断の枠組み

「公権力の行使」には、処分のような権力的行為だけでなく、営造物の設置管理作用と純粋な私経済活動を除くすべての行政活動が含まれます（最判平22.4.20）。除かれる2つは、それぞれ2条と民法が受け持つ領域だからです。

つまり取消訴訟の処分性のように対象を絞る概念ではなく、原則としてほぼすべての行政活動が国家賠償請求訴訟の対象になるという広い概念です。処分性と同じ感覚で狭く考えると誤ります。

なお「公権力の行使」にあたらないとされた場合でも、救済の道が閉ざされるわけではありません。国家賠償請求訴訟では争えなくなりますが、通常の民事訴訟で争うことはできます。

該当するかどうかの判例

間違えやすいところ

同じ医療行為でも結論が分かれます。拘置所で勾留中の患者に対して行われる医療行為は、患者が医師を選べず強制的な関係のもとに置かれているため該当します。これに対し国立大学付属病院での通常の医療行為は、患者が自分の意思で受診しており私人間の診療と変わらないため該当しません。定期健康診断の検診も同じ理由で該当しません。

課外クラブ活動中の顧問教諭の監督は、学校教育の一環として行われるものなので該当します。「授業ではないから公権力の行使ではない」と考えると誤ります。

国家賠償法1条にいう「公務員」は、身分上の公務員に限られません。

「公務員」の範囲

国家公務員法や地方公務員法上の公務員だけでなく、国会議員・裁判官・公務を委託された民間人も含まれます。公務員という言葉から受ける印象より広く、その者が行っている仕事が公務にあたるかどうかで判断されます。

民間企業の職員が「公務員」にあたった例

Z県が児童養護事業を社会福祉法人Yに委託し、Yが運営する施設のなかで職員がXに不法行為を行った、という事案があります。

最高裁は、県が児童養護事業を委託していたことを理由に、施設職員を国家賠償法1条の「公務員」にあたると判断し、XのZ県に対する国家賠償請求を認めました。雇用関係があるのはYであって県ではありませんが、行っている仕事が県から委託された公務だからです。

裏返しの結論に注意

ここで重要なのは、その裏返しになる結論です。Xが国家賠償法1条に基づいてZ県に請求できる以上、民法709条や715条に基づいて施設職員個人やYに損害賠償を請求することはできません。加害公務員個人が責任を負わないという1条の構造が、委託を受けた民間人にもそのまま及びます。

過去問では「被用者個人は709条の責任を負わないが、施設を運営する使用者は715条の責任を負う」という形で出題され、誤りとされました。個人も法人も民法上の責任を負わないというのが結論です。

加害公務員の特定

国家賠償を請求するにあたって、加害公務員を特定する必要は必ずしもありません（最判昭57.4.1）。組織のなかで誰の行為によるものかを被害者が突き止めるのは困難だからです。

1条は、公務員の行為が「その職務を行うについて」なされたことを要件としています。休日に私用で起こした事故まで国が責任を負うわけではない、という限定です。

外形標準説

判断は、加害行為が客観的に職務行為の外形を備えているかによって行い、公務員個人の主観的な意図は問いません（最判昭31.11.30）。これを外形標準説といいます。

第三者から見て「公務員が仕事中に起こしたこと」に見えるかどうかで決める、という考え方です。

なぜ外形で判断するのか

被害者には、目の前の公務員が職務として動いているのか私的な目的で動いているのか、内心を知る手立てがありません。外形で判断することによって、被害者が救済を受けられる範囲が広がります。被害者保護がこの説の理由です。

代表例

非番の警察官が制服を着用したうえで強盗殺人を起こしたという事案で、最高裁は国家賠償請求を認めました（最判昭31.11.30）。本人の目的はまったく私的なものでしたが、制服を着て職務質問の形をとっており、外形は職務行為そのものだったからです。

過去問では「公務員が私人として行った行為でも、客観的にみて職務執行の外形を備えている場合には含まれる」という記述が正しいものとして出題されています。「私的目的だから該当しない」と判断すると誤ります。

1条の「違法な行為」かどうかは、行為の結果ではなく公務員の注意義務を基準に判断します。

違法の判断基準

加害公務員が職務上、通常尽くすべき注意義務を尽くしたか否かによって判断します（奈良税務署推計課税事件／最判平5.3.11）。

注意して活動していたのに損害が発生してしまった場合は適法、注意を怠って活動していて損害が発生した場合は違法、という整理になります。結果として国民に損害が出たかどうかだけでは決まりません。

判例の判断基準と結論

試験では、判断基準そのものを問う出題と、その事案の結論を問う出題の両方があります。表の左右をセットで覚える必要があります。

結論が分かれた理由

規制権限の不行使の2件は、判断基準の文言がほとんど同じなのに結論が逆になっています。分かれ目は、大臣が当時その危険性を認識できたかどうかです。

副作用を認識することができなかったクロロキン薬害事件では、権限を行使しなかったことが著しく合理性を欠くとはいえないとして適法とされました。危険性を認識することができたアスベスト事件では違法と判断されています。

国会議員の立法不作為も同じ構造です。基準としては原則として違法にならないのですが、在外国民の選挙権が長期にわたって確保されなかった事案では例外にあたるとして違法と判断されました。

判断基準を述べた文は「〜の場合は違法である」という形で終わります。これをその事案の結論と読むと逆になります。基準の文と結論の欄は別物として押さえてください。

国家賠償法2条は、道路や河川など国や公共団体が設置・管理する公の営造物の瑕疵によって生じた損害の賠償について定めています。

2条の2つの要件

• ・公の営造物であること
• ・設置または管理の瑕疵に基づく損害であること

1条と違い、故意・過失は要件になっていません。管理者がどれだけ注意していたかを問わず、客観的に瑕疵があれば責任が生じます（無過失責任）。ここが1条との最大の違いであり、比較の形で繰り返し問われます。

「公の営造物」の範囲

2条には「道路、河川その他の公の営造物」とありますが、これは例示にすぎません。公園・パトカー・空港施設・学校の施設など、公の目的に利用されているものは広く含まれます。不動産に限られず、動産も対象になります。

管理主体が法律で決まっていない場合

営造物のなかには、法律上の管理主体がはっきり定まっていないものもあります。この場合は、それを事実上管理している自治体が管理主体として賠償責任を負います（最判昭59.11.29）。法律に書かれていないことを理由に誰も責任を負わない、という結論にはなりません。

2条にいう「設置または管理の瑕疵」とは、営造物が通常有すべき安全性を欠いていることをいいます。管理者に落ち度があったかどうかではなく、営造物の状態を客観的に見て判断します。

判例による判断

予算不足は理由にならない

高知国道落石事件で最高裁は、防護柵の設置に多額の費用がかかり予算措置が困難であっても、道路管理者は賠償責任を免れないとしました。財政上の事情は免責の理由になりません。過去問で繰り返し問われています。

放置時間の違いが結論を分ける

道路上の障害物に関する2つの判例は結論が逆です。87時間放置されていた故障車の事案では、その間に何の措置もとっていないのだから瑕疵があるとされました。これに対し、事故の直後に後続車が追突した事案では、管理者に手の打ちようがなかったとして瑕疵は否定されています。時間の長さが分かれ目です。

河川は未改修か改修済みかで変わる

河川の2つの判例も結論が逆になります。分かれ目は改修の段階です。

未改修河川に求められる安全性は、同種・同規模の河川の一般的な管理水準に照らして是認できる程度で足ります（過渡的安全性で足りる）。予算にも時間にも限りがあるなかで順次改修していく以上、完全な安全までは求められないからです。

これに対し改修済みの河川では、過渡的安全性では足りません。改修した時点で想定していた洪水に耐えられなければ瑕疵があるとされます。一度改修した以上、その計画の水準は満たしていなければならないという考え方です。

事件名と結論の組み合わせで出題されるため、大東水害訴訟は未改修で瑕疵なし、多摩川水害訴訟は改修済みで瑕疵あり、という形で覚えます。

被害者にとって、誰を被告にすればよいのかは大きな問題です。営造物の管理者と、その費用を負担している団体が食い違うことは珍しくありません。

3条は、1条・2条の責任主体以外にも賠償を請求できる道を用意しています。

被告にできる者

管理者と費用負担者が異なるとき、被害者はどちらを被告として訴えてもかまいません。どちらか一方に限られるわけではなく、両方が賠償責任を負います。

過去問では「管理者と費用負担者とが異なる場合、責任を負うのは費用負担者に限られる」という誤りの形で問われています。被害者に調査の負担をかけないための規定ですから、被告の選択肢を狭める方向の記述は誤りになります。

求償

費用負担者が賠償した場合、その者は加害公務員の選任・監督にあたる国等や、営造物の設置・管理にあたる国等に対して求償することができます（3条2項）。最終的にどちらが負担するかは、国等の間で調整されます。

国家賠償法は、外国人が被害者である場合には無条件には適用されません。

相互保証主義

外国人が被害者である場合、その外国人の本国で日本国民が同様に賠償を受けられるときに限り、国家賠償法が適用されます（6条）。これを相互保証主義といいます。

相手国が日本人を救済してくれるなら日本も相手国の国民を救済する、という対応関係です。

具体的なイメージ

イギリスの警察官から不法行為を受けた日本人が、イギリスの国家賠償制度で保護される。その関係があるからこそ、日本の警察官から不法行為を受けたイギリス人を日本の国家賠償制度で保護する、という形になります。

もし相手国に日本人を救済する制度がなければ、その国の国民は日本の国家賠償法による救済を受けられません。

1条にも2条にも及ぶ

相互保証主義は、1条（公務員の不法行為）だけの話ではありません。2条（営造物の瑕疵）の責任についても同じように必要です。

過去問では「相互保証が必要なのは1条だけで、2条については相互保証がなくても責任が生じる」という誤りの形で出題されています。6条は責任の種類を区別していません。